- 진입규제와 개발이익 배제 논리의 실상에 대하여

이명박대통령은 2008. 2. 25. 여의도 국회의사당에서 17대 대통령으로 취임하였다. 그는 취임사에서 ‘꼭 정부가 해야 할 일이 아닌 것은 민간에 이양하겠고, 공공부문에도 경쟁을 도입하겠으며, 공무원 수를 점진적으로 줄이고 불필요한 규제는 빠른 시일 내에 혁파하겠고, 또한 민주주의와 시장경제라는 인류 공동의 가치를 존중하겠다는 등 주요정책을 국민에게 천명하였다.
이명박정부의 규제개혁정책과 친시장적 정책의지에 휘둘려서인지는 모르나, 건설교통부는 공공주택의 분양가를 낮추기 위해 공공택지 개발사업을 민간에도 허용하기로 방침을 정했으며 앞으로 3단계로 나눠 추진할 계획이라고 한다(2월 26일 연합통신 보도). 이를 반대로 해석하면 지금까지는 공공개발로 인하여 공공택지의 분양가가 높게 책정되었다는 것이 된다. 택지는 ‘집을 지을 땅’을 말한다(국어사전). 이 법이 있기 이전에도 종전의 도시계획법, 토지구획정리사업법 등에 의해서 민간에 의해서 토지개발이 이루어졌고, 특히 서울 강남지역은 이러한 법률들에 의해서 훌륭하게 토지개발이 되었으며, 서초동의 법원단지도 토지구획정리사업으로 개발되었고, 공유지(체비지)와의 토지교환 등의 시장경제논리에 따라 조성되었다.
과거 전두환 군사정부는 ‘도시지역의 시급한 주택난을 해소하여 주택이 없는 저소득국민의 주거생활의 안정을 기하게 하기 위하여 주택건설에 필요한 택지가능지를 대량으로 취득하고 저렴한 가격으로 공공택지를 개발·공급한다’는 명목으로 택지개발촉진법을 제정하였다(1980.12. 당시 국보위에서 제정). 종전에 개인이나 민간기업이 행하던 토지개발사업이 이 법에 의해서 민간참여가 원천적으로 봉쇄당하였고, 한국토지공사 또는 대한주택공사만이 시행할 수 있도록 엄격한 진입을 규제함으로써(직업선택·종사의 자유 침해), 신이 부러워하는 직장이 되었다. 또한 사업지구로 지정된 구역내 토지에 대하여는 지가상승분(개발이익)을 배제한다는 목적으로 거래가격(시가)이 아닌 기준지가 기준 보상을 강제당하였다(현재도 공시지가 기준 보상을 강제당하고 있다).
토지를 수용당하는 경우의 보상액은 재결당시의 현실적인 거래가격이 아니라 당해 공익사업의 시행으로 인한 지가상승분 즉, 개발이익을 배제한 가격으로 보상하도록 강제당하고 있는 것을 상당수의 학자 등은 ‘개발이익배제 원칙’을 적용한 것이라고 하고, 일부 행정법교재에서 ‘개발이익의 환수’라는 용어를 사용하고 있다. 개발이익이란 어떤 뜻인가. 국어사전에 의하면 ‘개발이익’이란 도시계획, 도로, 철도, 수도 따위의 공공사업이 이루어짐으로써 그 근처의 땅값이 올라서 생기는 이익이라고 하고, ‘원칙’이란 어떤 행동이나 이론 따위에서 일관되게 지켜야 하는 기본적인 규칙이나 법칙 또는 다른 여러 명제가 도출되는 기본논제라고 기술하고 있다.
일반적으로 개발이익은 토지소유자가 자기책임하에 유익비를 투입하여 토지를 개발하는 경우 발생하는 경우와, 국가 또는 지방자치단체 등에 의한 공공사업의 시행이나 정비, 용도지역등의 결정․변경등 용도변경이 됨으로 인하여 얻게 되는 지가상승분을 말한다. 또한 토지가 우연하게도 특정지역에 있었다는 이유 하나만으로 아무런 노력없이 땅값이 상승하게 되어 토지소유자가 얻게 되는 불로소득적 개념을 내포한다(자기하면 투자이고 남이 하면 불로소득을 노리는 투기로 매도된다).
그러면 개발이익 배제논리의 허구성을 알아보기 위해 보상금에서 개발이익이 배제(강제적용)되면 어떠한 결과가 발생하는지를 살펴보자. 택촉법 제정당시 ‘집을 지을 땅’을 개발․공급하기 위해서는 도시계획법에 의한 주거지역 또는 국토이용관리법에 의한 취락지구로 용도지역․지구로 지정되어야 하므로, ‘집을 지을 수 있는 용도’로 지역․지구 변경절차를 밟게 된다. 용도변경 후에는 용도의 다양성으로 인하여 상당한 지가상승이 있게 되므로, 토지의 소유자도 당연히 이러한 지가상승분을 누리고자 용도지역이 변경된 후에 토지를 처분하려고 한다.
그런데 다른 개발사업법률과 마찬가지로 택촉법에서도 공익사업(토지를 수용할 수 있는 사업) 강제규정과 사업인정의제(임의처분권 박탈과 비례원칙에 의한 형량절차 생략) 강제규정에 의해서 토지개발에 필요한 토지에 대하여 강제수용절차를 밟게 됨으로써, 재산권의 본질적 내용인 사적 이용권과 원칙적인 처분을 부인당하는 것이 된다(헌재는 제시한 토지재산권의 위헌심사기준이다). 헌법은 재산권을 보장하고 있고(존속보장), 공공필요의 요건을 충족하는 예외적 경우에만 수용을 허용하는 이유도 도로․철도 등 선적(線的) 사업의 경우에 토지의 고정성․비대체성 등으로